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從經(jīng)濟責(zé)任審計剖析領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀的成因

2004-7-2 8:20  【 】【打印】【我要糾錯
  自1998年以來,湖北省襄樊市審計局在經(jīng)濟責(zé)任審計中,加大對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的監(jiān)督力度,工作取得顯著成效。截止2004年4月底,全市共審計黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部1318人,查出這些領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在單位違紀違規(guī)資金21.4億元,被審計人應(yīng)負直接責(zé)任的違紀違規(guī)資金1.9億元,造成損失浪費金額2.2億元。通過審計,有151人得到了提撥,平調(diào)722人,降、免、撤職99人,受到黨紀政紀處分26人,54人被移交紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)處理。審計結(jié)果表明:經(jīng)濟責(zé)任審計在“給了領(lǐng)導(dǎo)干部一個說法、還了領(lǐng)導(dǎo)干部一個清白”的同時,也揪出了一些蛀蟲,有力懲治了腐敗丑惡現(xiàn)象。

  領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟違紀、違規(guī)的表現(xiàn)形式

  領(lǐng)導(dǎo)干部個人違紀違法問題主要有以下幾種表現(xiàn)形式:

 。ㄒ唬┴澪凼苜V撈回扣。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用工作和職務(wù)之便,采取虛報冒領(lǐng)、搞假發(fā)票等非法手段,貪污受賄、撈回扣,請客送禮、私分公款。如2002年8至9月,襄樊市審計局接受市委組織部門委托對襄軸股份有限公司董事長、總經(jīng)理,襄軸實業(yè)總公司總經(jīng)理張德炳進行離任經(jīng)濟責(zé)任審計過程中發(fā)現(xiàn),企業(yè)存在少反映虧損6200多萬元和違規(guī)炒股、大量資金長期體外循環(huán),張德炳等公司高層領(lǐng)導(dǎo)人員在購買內(nèi)部職工股票以及對外投資、炒股等方面存在嚴重經(jīng)濟問題。市審計局將審計發(fā)現(xiàn)的情況向市委組織部領(lǐng)導(dǎo)通報后,市委召開常委擴大會議聽取了審計情況專題匯報,并決定立即對張德炳實行“雙規(guī)”,由市紀委牽頭,會同審計、公安、檢察、法院聯(lián)合組成調(diào)查組,對審計過程中發(fā)現(xiàn)的和群眾反映的涉嫌張德炳等領(lǐng)導(dǎo)人員的有關(guān)經(jīng)濟問題立案調(diào)查。此后,襄樊市紀委于2003年4月作出決定,給予張德炳開除黨籍處分。此案由襄樊市檢察院偵查終結(jié)后于2003年12月向中級法院提起公訴。今年1月14日,襄樊市中級人民法院經(jīng)過公開審理,作出一審判決:被告人張德炳單獨索取、收受賄賂人民幣105.72萬元,伙同他人收受賄賂20萬元,實分得8萬元,另獲取非法所得4萬元。以受賄罪判處張德炳無期徒刑,剝奪政治權(quán)利終身,并處沒收個人全部財產(chǎn);扣除案發(fā)后已追回贓款46.52萬元,繼續(xù)追繳非法所得71.2萬元。2000年,審計機關(guān)在對襄陽區(qū)馬集鄉(xiāng)蝸牛項目負責(zé)人、副鄉(xiāng)長梁某的經(jīng)濟責(zé)任審計中,審計人員發(fā)現(xiàn)蝸牛公司管理十分混亂,內(nèi)控制度不健全,會計核算不規(guī)范。梁雪保(蝸牛公司董事長)一人身兼數(shù)職,使企業(yè)的內(nèi)控制度形同虛設(shè)。在貨幣資金管理上,無論現(xiàn)金收支,還是銀行存款的借貸、轉(zhuǎn)賬都是一人經(jīng)辦,而且收支單據(jù)也是由他自己長期保管。在經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動中,他既是推銷員,又是采購員;既是審批人,又是經(jīng)辦人。經(jīng)審計人員調(diào)查取證,證實梁某采取重復(fù)報銷、虛列支出、白條列支等手段做案5起,貪污公款合計達37萬多元。后經(jīng)檢察機關(guān)立案偵查,2001年6月5日,梁因重大經(jīng)濟犯罪嫌疑而被拘捕。2002年4月25日,經(jīng)市中級人民法院一審判決,被告梁某被判無期徒刑,剝奪政治權(quán)利終身,并處沒收個人全部財產(chǎn)。

 。ǘ┰谥贫ā蔼剟钫摺敝袚坪锰。一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了使自己名正言順地獲得工資以外的收入,“因人制宜”地制定一些獎勵“政策”,給自己發(fā)“獎金”。如審計機關(guān)在審計?悼h直某單位時發(fā)現(xiàn),該單位領(lǐng)導(dǎo)為了達到工資以外的收入合法化,制定“獎勵政策”規(guī)定:引進外資給予10—30%獎勵,爭取項目資金和經(jīng)費給予20—50%獎勵,而實際只是一紙空文,引進的項目和資金并未到位,年底照樣兌現(xiàn)獎勵,僅此一項相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)每年可獲取額外收入數(shù)萬元。此類問題占個人違紀總額的15%.

 。ㄈ⿺D占挪用專項資金,用于彌補單位自身經(jīng)費不足。擠占挪用的主要款項有統(tǒng)籌款、計劃外生育費、民政經(jīng)費以及以工代賑資金等。有些單位和領(lǐng)導(dǎo),為保證自己在任期內(nèi)經(jīng)濟寬松,報著僥幸心理,長期擠占挪用專項資金或者是專項貸款,用于發(fā)放工資、補助、彌補自身經(jīng)費。認為只要不貪污,不裝入自己的腰包,即便有錯誤,也是領(lǐng)導(dǎo)班子的“集體錯誤”。因此擠占挪用現(xiàn)象比較突出,1998年以來,經(jīng)濟責(zé)任審計共查處該項違規(guī)金額1.64億元。如南漳縣某局1994年以來,違規(guī)設(shè)置賬外賬,從歷年的科技三項經(jīng)費等專項資金中,劃出資金達24萬元,用于各項違規(guī)支出。

 。ㄋ模┧皆O(shè)“小金庫”。如今,部分“公仆”缺乏奉獻精神,極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部貪圖安逸,追求享樂,動輒公款吃喝、旅游甚至賭博,這些消費絕大部分來自單位小金庫。他們通過收入不上賬、亂收亂罰、攤派、截留、公款私存、虛列支出等種種手段聚斂資金,并將取得的收入直接放入“小金庫”中供小集體或者個人揮霍。有的單位用于公款消費一年動輒幾萬甚至十幾萬元。如谷城縣某局為購小嬌車,除向各企業(yè)索要贊助17萬元外,10萬余元缺口由所屬二級單位—人才交流中心小金庫解決。原局長因涉嫌貪污受賄、私分公款,已被移交縣紀檢部門立案查處。2003年審計機關(guān)在審計宜城市某醫(yī)院院長屆中經(jīng)濟責(zé)任時發(fā)現(xiàn),該單位將所收的房屋出租收入、內(nèi)部食堂盈利及新調(diào)入職工上崗費等43萬元,以私人活期存折存入銀行,由該院統(tǒng)計員單獨保管,供領(lǐng)導(dǎo)請客送禮等違規(guī)支出。

 。ㄎ澹┡撟骷,套取公款。1998年以來,經(jīng)濟責(zé)任審計中查處白條抵庫及不合規(guī)票據(jù)支出問題的金額達到870多萬元。如襄城區(qū)圣巍紙染有限公司法人代表方某,授意會計人員虛開運輸費及招待費發(fā)票,套取公款3.38萬元,用于個人送禮及沖銷其賭博引起的治安罰款等支出。再如襄城區(qū)童利源服飾公司法人代表殷某,造假“低保金”對象花名冊,冒簽職工姓名,挪用城市居民最低生活保障金4.57萬元,用于違紀支出。

 。┕芾聿簧,給國家造成嚴重經(jīng)濟損失。如襄城區(qū)行管局張某,違規(guī)將政府的土地使用證為他人貸款作抵押,后因債務(wù)人死亡,此款無法償付,造成國家財產(chǎn)損失34.88萬元(本息合計)。如市某飯店股份公司總經(jīng)理在任職期間,由于管理不善,經(jīng)營決策失誤給公司造成經(jīng)濟損失,同時,以權(quán)謀私,為個人清償外債9.8萬元等。并因涉嫌經(jīng)濟犯罪,被公安機關(guān)依法逮捕,并將于近期向檢察機關(guān)提起公訴。

 。ㄆ撸┕钫埧退投Y,揮霍公款。雖然本級財政收入困難,但個別領(lǐng)導(dǎo)干部卻違反國家規(guī)定,頻頻更換手機,更換小汽車,加大了財政負擔(dān)。還有些領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于相互請客送禮,“三日一小宴,五日一大宴”,嚴重影響了干部形象。1998年以來,經(jīng)濟責(zé)任審計中查處的公款請客、送禮、招待費等金額近千萬元。其中招待費超支的部分達到500多萬元。如原襄樊某報社社長在6年的任期內(nèi)平均每年招待費近50萬元,把其妻承包的酒店作為報社定點餐館,在不到一年的時間內(nèi),報社共支付就餐費19萬元。根據(jù)審計線索,襄樊市紀委進行了查證。2001年11月原社長因收受賄賂,為情婦、親屬經(jīng)商牟利,公款旅游,被開除黨籍,撤銷黨內(nèi)外一切職務(wù)。

  (八)違規(guī)發(fā)放獎金補貼。有些領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)心的是獎金、福利等關(guān)系切身利益的小集團利益,往往忽視了國家的大集體利益。通過巧立名目的方式,違規(guī)發(fā)放、領(lǐng)取各種獎金和補貼。1998年以來,經(jīng)濟責(zé)任審計中查處違規(guī)發(fā)放獎金補貼的金額達到580多萬元。如宜城市某局1999年1月至2002年3月期間,截留應(yīng)上繳的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入,用于亂發(fā)錢物14萬元,并且名目繁多,花樣翻新。

  領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟違紀、違規(guī)問題成因

  當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟違紀、違規(guī)現(xiàn)象,是改革中多種因素的結(jié)果,大致有以下四個特點:

 。ㄒ唬┎糠诸I(lǐng)導(dǎo)干部財經(jīng)法紀意識淡薄,享樂主義思想抬頭。在經(jīng)濟大潮的沖擊下,部分領(lǐng)導(dǎo)干部心理失衡,缺乏奉獻精神,貪圖安逸,追求享樂,動輒公款吃喝、旅游甚至賭博。為了追求享樂,有的單位領(lǐng)導(dǎo)對國家規(guī)定的財經(jīng)法規(guī)有令不行,有禁不止,我行我素;有的單位領(lǐng)導(dǎo)不重視財會工作,內(nèi)部規(guī)章不健全,內(nèi)控制度不完善,自我約束不得力;有的單位領(lǐng)導(dǎo)擅自開口減收增支,自行提高收費標(biāo)準,隨意擴大開支范圍,嚴重違反財經(jīng)法紀。

 。ǘ┈F(xiàn)行法規(guī)制度滯后。改革和發(fā)展中出現(xiàn)的一些新情況、新問題無章可循。在現(xiàn)行的財經(jīng)法紀中,有的明顯落后和不合實際,有的法規(guī)之間相互矛盾,有的制度不完善,存在的漏洞較多。這就使一些違紀違法的單位和個人有可能鉆法規(guī)制度不嚴、不全、不細的空子,或明目張膽地損害國家利益,或移花接木、弄虛作假。

 。ㄈ⿻嫷谋O(jiān)督職能難以實現(xiàn)。一方面有的單位領(lǐng)導(dǎo)為謀取私利、小團體利益而違法干預(yù)會計工作,指使或強令會計人員處理不實業(yè)務(wù),篡改會計數(shù)據(jù)等。另一方面執(zhí)法環(huán)境對會計人員依法行使職權(quán)保障不力,挫傷了會計人員嚴格執(zhí)法的積極性,造成會計監(jiān)督弱化,致使有法不依、違法不究的現(xiàn)象比較嚴重。當(dāng)前對會計工作中的違規(guī)違法問題追究法律責(zé)任的比較少,許多問題只是調(diào)帳或輕微罰款了事,甚至不了了之,嚴重影響了會計法的嚴肅性和權(quán)威性。

 。ㄋ模┩獠拷(jīng)濟監(jiān)督執(zhí)法不嚴。一是經(jīng)濟監(jiān)督體系尚未完善,不夠科學(xué),各專業(yè)監(jiān)督部門各自為戰(zhàn),各有側(cè)重,客觀上削弱了經(jīng)濟監(jiān)督的整體效能;二是在經(jīng)濟執(zhí)法中偏重經(jīng)濟上的處罰,而忽視制度上的健全和督促檢查,而監(jiān)督部門又得罪不起,只好認罰討平安,花錢求事成;三是社會上存在的“經(jīng)濟要上、監(jiān)督要讓”的錯誤認識,對經(jīng)濟監(jiān)督部門沖擊較大,在相當(dāng)程度上影響了宏觀調(diào)控的職能,使得監(jiān)督部門對違紀違規(guī)監(jiān)督不力,查處不嚴,檢查工作不深不透,揭露問題避重就輕,處理違紀問題靈活變通。

  審計建議和對策

  審計機關(guān)呼吁國家和地方政府在制定財經(jīng)法規(guī),建立健全內(nèi)控制度的同時,加大執(zhí)法力度,充分發(fā)揮監(jiān)督職能,進一步規(guī)范各單位的財務(wù)管理活動,防止領(lǐng)導(dǎo)干部個人經(jīng)濟違紀、違法行為的滋生。

 。ㄒ唬┻M一步增強領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識,加強自我約束機制。

  一是《會計法》明確規(guī)定:“單位負責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)!睆默F(xiàn)實情況看,單位編制虛假財務(wù)會計報告,做帳外帳,私設(shè)小金庫等行為,多與單位責(zé)任人有關(guān),所以明確單位負責(zé)人為會計責(zé)任主體,也就抓住了問題的關(guān)鍵。只有單位責(zé)任人認識到了自己所承擔(dān)的法律責(zé)任,才能正確認識一個單位的會計責(zé)任。

  二是嚴格會計核算要求,提高會計人員素質(zhì)。近年來,會計人員造假行為以至犯罪常有發(fā)生,在造成國家、集體財產(chǎn)損失的同時,也是造成會計信息失真的原因之一。提高會計人員的素質(zhì):首先是強化會計人員的法制觀念和職業(yè)道相觀念;其次是提高會計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。提高會計人員業(yè)務(wù)能力要抓好在職會計人員的后續(xù)教育,幫助會計人員更新會計知識,勝任日益增長的工作要求。嚴格會計核算要求是確保會計信息質(zhì)量的基礎(chǔ)。加強對會計人員的法制教育,嚴把會計人員資格關(guān)和職業(yè)道德關(guān)是會計信息質(zhì)量的必要保證。

  三是強化內(nèi)控制度建設(shè),規(guī)范會計處理程序。單位的內(nèi)部會計監(jiān)督制度的建立和完善,包括:內(nèi)部控制制度,如會計、財務(wù)不相容職務(wù)的分離和制約;重大對外投資、資產(chǎn)處置、決策等重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的相互監(jiān)督程序的規(guī)定;財產(chǎn)清查制度,內(nèi)部審計制度等的建立,都是會計行為有序進行的基礎(chǔ)性設(shè)施,是產(chǎn)生真實、可靠、可信會計信息的基本條件。所以,建立標(biāo)準科學(xué)規(guī)范、內(nèi)容客觀真實、反映迅速及時、滿足國家宏觀調(diào)控和市場運行需要的會計信息管理體系,是完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制,建立單位會計管理體系的重要內(nèi)容。加強單位內(nèi)部管理,對會計進行多重監(jiān)督是保證會計信息質(zhì)量的有效保障。

  四是對貨幣資金的管理要實行內(nèi)部控制和外部約束相結(jié)合。從內(nèi)部積極落實“收支兩條線”制度,對現(xiàn)金的收支依照《現(xiàn)金管理條例》進行,禁止白條抵庫、白條支出,遏制多頭開戶,對于私設(shè)“小金庫”的行為嚴懲不;從外部推進“會計委派制”的實施,實行“零戶統(tǒng)管”。

 。ǘ└骷墝徲嫏C關(guān)要把審計監(jiān)督與規(guī)范指導(dǎo)工作結(jié)合起來進行,把審計監(jiān)督寓服務(wù)各單位加強管理之中。

  一是積極開展專項審計調(diào)查,糾正行業(yè)不正之風(fēng),維護財經(jīng)法紀的嚴肅性。針對各單位實際,有選擇地開展企業(yè)負擔(dān)、農(nóng)民負擔(dān)、信貸資金、罰沒收入、公費旅游、控購商品、專項資金等專題審計調(diào)查。對發(fā)現(xiàn)的嚴重違紀違規(guī)問題要及時轉(zhuǎn)入專項審計,嚴格按照《審計法》中有關(guān)程序和規(guī)定辦理。對專項審計的問題要逐一查證落實,并依法作出審計結(jié)論。對重大的經(jīng)濟案件,特別是涉及到直接責(zé)任者和單位負責(zé)人的經(jīng)濟案件,要在審計查證的基礎(chǔ)上,及時移交有關(guān)部門處理。要充分利用審計機關(guān)的對外公告和通報等權(quán)力,加強宣傳。擴大影響。該處罰的處罰,該沒收的沒收,該曝光的曝光,以教育和監(jiān)督被審計單位自覺地遵紀守法。

  二是堅持開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計,加強對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟行為的監(jiān)督。對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的財務(wù)收支是否真實、合理、合法;財務(wù)計劃的執(zhí)行情況,國有資產(chǎn)的保值增值情況,是否有嚴重侵吞國家資財和損失浪費等損害國家經(jīng)濟利益的行為;預(yù)算外資金的收支和有關(guān)各項經(jīng)濟活動及其經(jīng)濟效益情況;是否有貪污賄賂、揮霍浪費腐敗行為等情況,專門進行離任審計。把審計結(jié)論作為組織部門提拔、任免、調(diào)動干部的重要依據(jù),凡有問題的要逐一澄清落實。劃清是非標(biāo)準和責(zé)任界限,為組織部門提供審計報告,以便決定領(lǐng)導(dǎo)干部的升降去留,從而有力地促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律。

  三是加強對被審單位和被審計人的宣傳和教育。審計機關(guān)不僅要對被審單位的財政收支和財務(wù)收支實施監(jiān)督檢查,還應(yīng)積極對被審單位的會計工作進行規(guī)范和指導(dǎo)。幫助被審單位掌握并遵循財經(jīng)法紀法規(guī),建立和完善內(nèi)部控制制度,如實反映經(jīng)濟活動。

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